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矛盾尚未解決,同志仍須努力:台灣土地改革與WTO的進擊之路

公視「未完成的任務」第三集〈翻轉命運的土地改革〉劇照

1945年二戰結束後,國民黨從日本人手上接收到的,不僅是台灣的現代化基礎設施,還有日本政府鎮壓農運與左翼人士的成果。⋯⋯國民黨另一個超越日本殖民政府的「成就」,是徹底消滅左翼農民運動的社會基礎。

1947年台灣發生二二八事件,國民黨鎮壓民變,接着「按圖索驥」,用日本殖民政府建置的檔案資料追殺農民組合及台灣共產黨的舊成員⋯⋯1949年政府頒布三七五減租後,將各種形式的地租率從原本的六、七成,一律降至37.5%以下,大幅提升了農民的生產剩餘率與勞動積極性,從而削弱了農村的階級張力。

——節錄自鍾永豐《我等就來唱山歌

【編輯引言】公視於2021年推出一系列關於台灣政治經濟史的紀錄影集《未完成的任務》,其中兩集探討複雜又重要的土地與經貿議題,包括〈翻轉命運的土地改革〉與〈談判國家隊〉,分別回顧1950年代以來的土地改革,以及在千禧年後台灣加入世界貿易組織,與WTO成員國之間至關重要的談判歷程。

國民政府撤遷來台期間,為了重建戰後經濟秩序,政府在美國的支持下進行土地改革,而後順理成章地將台灣轉型成美式現代化工業國家。〈翻轉命運的土地改革〉影片開頭空拍宜蘭深溝一片綠油油的農田,紀錄片訪問現任青農「有田有米」創辦人吳佳玲,談她自己在宜蘭種田近十年後忍痛搬遷,移地轉戰台中耕耘果園。為什麼不繼續在宜蘭種稻米?「青農在農村會碰到許多難題。」她回答。 

而今年享耆壽辭世的前總統府國策顧問黃崑濱,片中留下他談笑風生的身影。家住台南後壁鄉的崑濱伯,回憶過往一甲地的價格曾從1500萬飆升至8000萬天價,還談到自從台灣轉成工業社會,城鄉差距拉大之後,這七十幾年台灣農村的處境可說是愈加艱難。

從1951年政府實施「公地放領」,而後1953年推行「耕者有其田」,雖然主政者實施的政令「左傾」,打破階級、重新分配資源,弭平極不平等的租佃關係,削弱台灣大地主的勢力。然而在政府任意徵收、放領土地的情況下,也導致日後地主對地契更加執著,他們對政府的不信任延續到今日——地主不再輕易與農戶簽訂租約,使現今有意從事農業的小農只能以「口頭約」耕作,因而無法申請公家補助——這是台灣農業轉型留下的後遺症?

當「溫和的土地革命」過了二十多年後,台灣歷經1971年退出聯合國、1979年與美國斷交,再過二十幾年才重返國際舞台,通往與世界面對面協議經貿條件的考驗。「進入1980年代的台灣,頓失國際發言權,只能用大量的Made in Taiwan代工產品,讓世界繼續認識台灣。台灣從美國市場賺取大把外匯,但伴隨經濟成長而來是與美國的貿易摩擦,要求台灣必須開放市場,進口美國肉類、水果、工具機器⋯⋯」

〈談判國家隊〉片頭拋出問題:究竟WTO(前身為GATT 關稅暨貿易總協定)能否讓台灣這樣的小國,在貿易市場中得到公平待遇?「WTO的基本功能為:談判、解決爭端、使較貧困的成員國受益較多;另外也擔任監督與施行透明機制。」WTO對外關係處總監Keith Rockwell說明,他們以多種方式建立一個所有成員國皆同意的框架,提供貿易的穩定性,以利出口國理解即將進入的交易環境。

但無論是土地改革,抑或加入WTO面臨到各式挑戰,台灣是如何演進成今日的情勢樣貌?我們邀請長期關注農村問題的作詞人鍾永豐撰文。社會學背景並曾積極參與社區與農業運動的鍾永豐和林生祥的交工樂隊曾以「菊花夜行軍」一張專輯探討加入WTO對台灣農村的衝擊。這次他以犀利的角度回應《未完成的任務》,並頗析「土地改革」及WTO介入市場之於台灣的偶然與必然,其中錯綜複雜的歷史牽涉,請見下文的詳盡分析。

土改在台灣  既偶然又必然

土地改革在全世界的近代史,皆為激進左派為了瓦解封建、打破等級制度的革命。想要發動如此激進的改革,就算犧牲慘烈也不見得會成功,但何以台灣能如此順利?這就要歸因於1950年代,台灣處於微妙的冷戰結構之中,國民黨與美國懷有強烈共識,此一外部因素促使土改政策立竿見影:

作為圍堵共產中國的內政策略,美國一反她在其它地緣政治上的保守態度,決心在東北亞三國:南韓、日本及台灣協助推動土地及農業改革。而國民黨曾在大陸嘗過共產黨以分土地煽誘貧農造反的慘痛教訓,逼使他們嚴肅面對土地重新分配的問題。這兩個強大而必要的政治意志在台灣僅聚攏一次,而且相當短暫,但它關鍵地決定了台灣土改的命運。

至於為什麼它是「溫和革命」,並不是指國民黨行事溫和,而是自南京時期伊始,蔣夢麟所領導的農復會(JCRR)技術官僚,他們接續晏陽初帶有濃厚儒學背景的鄉建傳統,同時蔣夢麟及中國早期的進步知識份子又深受美國實用主義哲學家杜威的影響,他們的改革方法特別重視科學與民主的相互支援。他們原本要用以建設於中國的新農村計畫,因時空背景的巨變,轉移至台灣。

1949年開始,美國在台投入大量資金、技術、專業資源⋯⋯使台灣的土地改革過程看起來順理成章,有如注定要發生。在近、現代史上,像台灣這樣有著豐富生態環境及重要戰略地位的第三世界小國,多半深陷國內外政治漩渦,難以自拔。但在這座島上竟然成功施行了土地改革,從而奠定了經濟奇蹟與社會改革的厚實基礎。

環顧20世紀的開發中國家,土改達成者幾稀!台灣是極特殊的案例。國民黨強力執行這項具有極左派色彩的解放制度,同時間他們也清除了大量左傾知識份子,這使得原本應該要歡呼土改的左翼變得冷眼旁觀。更不要說,當時嘉南平原的地主階層因這項改革失去多數資產,從此暗暗仇視國民政府。

事實上,以國民黨內部態度之分歧,若非有冷戰形勢以及美國的戰略壓力與資源挹注,土改恐怕像在大陸那樣不了了之。

但從效益面來看,1949年,由三七五減租所開啟的一連串土地改革政策,不僅有效地緩和農村階級矛盾,提高小農的生產積極性,把地租轉成工業資本,同時把主要生產關係自前現代的租佃關係轉為現代的勞資關係。而這也正是美國傾力支持的目地:將東北亞國家改造為資本主義民主社會,防堵共產主義。

國民政府透過肥料換穀、田賦、水賦等擠壓措施,及後來的機械化與農地重劃政策,把農業生產剩餘與農村的青壯勞動力供輸給工業與都市部門,使後來的各項基礎建設與進口替代、出口替代政策,有穩定的財源與低廉充裕的人力及糧食。土地改革所支撐的工業化與都市化速度驚人,20年不到,工業產值便遠遠超越農業。

翻轉命運的土地改革〉片中也有提到,台灣施行土改的強度甚至勝過日本與韓國,所以1960年代,日韓代表特地來台考察土地改革成果。台灣土改為何比他國更順利、完成度更高,其中包含太多國內外的政情因素,值得研究者深入研究、反思。畢竟沒有土地改革,台灣難以順利進入現代化階段,更不用提後來經濟轉型與健保制度。

土地改革的故事未完待續

但到了1970年代末,美國在戰略上轉向聯中抗俄,終至與台斷交。外憂之下,為增強統治正當性與穩定性,國民黨迎接代表土地利益的新興地方派系大舉進入黨務及民意機構,使後來有關都市平均地權或居住正義的任何倡議變得輕如鴻毛。

土地改革在台灣現代化過程中至為關鍵,卻難以成歷史資產,運動上不管左右、政治上無分執政在野,皆乏人繼承;這是歷史的嘲諷抑或台灣的宿命使然?現在還沒有定論。但從1980年代末開始,農地自由買賣,相繼成為農民運動及國民黨老農派立委的訴求。

到了1990年代末,土地法中關於農地買賣的身份限制終被修法取消,致使都市的土地炒作狂潮加速蔓延至鄉間。如今住者難買房,耕者難購田,情勢急轉直下——良田長出建案與違章工廠、貧富差距懸殊、中產階級式微、M型化社會、少子化、⋯⋯我們已苦嘗後果。

台灣加入WTO後,因市場必須對外開放,農地稻作的休耕面積從6萬公頃增加到13萬公頃。

觀察WTO至今的適用性

若從2021年的視角出發,在WTO宣導的自由主義規範下,會員國在其中的交易、協商機制是否公平?WTO提出許多規範,比方「藍色條款」(勞工保護)規定:產品必須在友善工人的條件中生產;「綠色條款」則攸關保護人類、動植物生命,致力於動植物的衛生檢疫以及達成貿易與環保目標。但若細細檢視實際執行面,不一定都能成真,所以WTO也越來越難作為伸張各種正義的國際平台。

再加上川普時代美國有意退出WTO,因為中國與其他第三世界國家憑藉WTO優惠貧困成員國的優勢,使美國的貿易條件愈加不利。理想上,WTO理應建構所有成員國皆能認可的框架,但現在牽涉到多邊利益衝突,WTO想擔任世界貿易協商的公平媒介就顯得窒礙難行。

那麼外交處境艱困的台灣,還能透過WTO協商為國內帶來益處嗎?當然參與這個國際組織仍有一定的適用性,WTO的首要協商項目即關稅降低與一致。國際間對於關稅的共識,現在仍保有其適用性。然當代產業變化速度劇烈,舉例來說,過了20年「半導體」事業大幅起飛,這若回到WTO去談關稅就很困難,因為WTO跟不上產業變動的速度與國際分工體系結構。

正如〈談判國家隊〉提及,WTO首要處理的是全球架構的問題,而今日各國則更加仰賴區域型的經濟條約處理跨國貿易協商。

紡織業拓展會秘書長黃偉基在片中坦言:「我們加入WTO後,花了十年時間跟各國諮商談判,以為面對一個完全自由化的市場競爭,但沒想到進去以後有很多小門。比方說美國跟中美洲各國又簽訂零關稅FTA。」〈談判國家隊〉影片也透過易理解的動畫,說明WTO鼓勵各國私下「搞小團體」,這就是FTA的白話意思。

總的來說,WTO雖然讓台灣進到一個得以正式協商的談判桌上,但私底下的眉角依然複雜難解。但絕望之前,如果還可以做些什麼,我們應該先戴上一副驚奇的眼鏡,重新回顧七十多年前那場土地改革,與二十多年前與WTO/GATT完成的各項雙邊與多邊入會經貿諮商。

這些大事件與後來的時代關連,若我們細細爬梳,或許能從中認識自身歷史,前人的實踐告訴我們,歷史從沒有純粹的偶然或必然。那麼,面對惡化的當下,我們還能生出新的勇氣與眼界,以思考我們與土地,與世界的密切關係。

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